정부는 2001년 정부건설공사 낙찰제도의 시장기능을 확대해 가격경쟁에 의한 건설산업 경쟁력 강화와 공사비 절감을 유도하기 위해 최저가낙찰제도를 도입해 운영하고 있다.

최초 1000억원 이상 공사에 적용되던 최저가낙찰제는 점차 확대돼 2006년 5월부터 300억원 이상 공사에 적용되고 있으며, 정부는 이를 2012년 100억원 이상으로 확대 적용하는 방안을 검토 중에 있다.

특히 최저가낙찰제의 경우 무리한 덤핑낙찰과 이로 인한 건설시장의 불안정성 증대에 대한 우려로 2003년 12월부터 저가심의제도가 도입된 바 있다. 이는 발주기관이 1단계 심사로 입찰자의 공종별 입찰금액을 비교해 부적정 공종을 판단하고 그 수가 전체 공종의 20% 미만인 자를 선별한 후, 2단계 심사로 발주기관이 저가심의기준에 따라 제정한 저가심의세부기준에 따라 부적정 공종에 대한 입찰금액 절감사유서의 적정성을 심사위원회를 통해 심사해 낙찰자를 결정하도록 하는 것이다.

그런데 이 제도는 저가낙찰이 지속되고 부적정 공종을 판별하는 공종기준금액을 ‘입찰자 평균가격’으로 함에 따라 입찰자간 담합이 빈번하게 발생했다. 이에 정부는 2006년 5월 저가심의제를 개선, 2단계 심사에서 절감사유의 적정성을 심사해 합리적인 절감사유를 보유한 입찰자를 낙찰자로 선정하도록 한 바 있다.

그런데 감사원이 조달청, 한전, 도로공사, 토지주택공사 등 발주기관의 최저가낙찰공사 집행실태를 감사한 결과, 저가심의제의 경우 견적능력향상 및 저가낙찰 방지 등 당초 도입목적을 충분히 달성치 못하고 있을 뿐만 아니라, 허위 입찰서류 제출이 관행화 돼 있는 등 입찰의 공정성과 투명성이 훼손되고 있다는 지적이 나왔다.

감사원 측은 실제 저가심의 2단계 심사로 인해 낙찰률이 상승하는 효과를 확인한 결과, 1단계 심사를 통과한 최저가 입찰자의 평균 투찰률(70.78%)의 경우 이미 통상적인 저가공사기준(70%)을 상회하고 있는 반면, 2단계 심사를 통과한 평균 낙찰률(71.29%)과의 차이는 1%p에도 미치지 못하는 등 2단계 심사를 통한 저가낙찰 방지 효과는 크기 않았다고 밝혔다.

이에 대해 감사원 측은 그 원인으로 2단계 심사를 위한 절감사유 인정기준 및 그 증빙방법의 경우 입찰자 간 기술력 차이나 절감사유의 진위 여부를 확인하기 어려기 때문이라고 지적했다.

특히 절감사유서의 경우 5개 부적정 공종 기준으로 500~1000페이지에 달하는 방대한 분량으로 심사위원회에서 객관적인 참고자료를 제공받아 적정성을 심사하더라도 입찰자가 제출한 절감사유로 실제 공사비 절감이 가능한지 확인이 어려운 실정이라고 설명했다.

여기에 절감사유의 적정성 심사체계에 있어 발주기관의 경우 시간, 인력 및 자료조사의 한계로 인해 짧은 기간 안에 방대한 분량의 절감사유서를 검토해 진위 여부를 확인하지 못하고 있으며, 심사위원회 역시 당일 소집돼 평균 5시간 내외의 짧은 시간 내에 적정성을 심사토록 하고 있어 진위여부 및 적정성을 확인하는 것이 어려운 현실이다.

특히 감사원 측은 저가심의제에 대한 사후관리체계 미비로 도로공사에서는 1단계 심사를 통해 이미 적정 낙찰률이 형성됐다는 등의 사유로 2단계 심사를 사실상 생략함에 따라 대부분 1순위 업체를 낙찰자로 선정하고 있고, 대부분 집행기관의 경우에도 낙찰자들이 절감사유서와 다른 방법과 내용으로 공사를 시행하고 있는데도 이에 대한 아무런 관리도 하지 않고 있어 입찰자들이 무분별하게 허위 입찰서류를 제출하는 원인으로 작용하고 있다고 지적했다.

이에 감사원은 기획재정부장관에게 입찰의 공정성과 투명성을 확보하고 당초 도입목적을 달성할 수 있는 절감사유 인정기준 및 심사체계를 마련하는 등 최저가낙찰제 저가심의의 방식과 내용을 관계전문가의 의견을 수렴해 합리적으로 개선하는 방안을 마련할 것을 통보했다.